Перехідне правосуддя: хто сяде в тюрму після завершення війни на Донбасі?

Коли комік Володимир Зеленський став президентом, він обіцяв якнайшвидше мирним шляхом врегулювати конфлікт на Донбасі та повернути Крим, проте очевидно, що цього не сталося. Натомість ми маємо купу хаотичних кроків, які скоріше створюють ілюзію, що влада намагається вирішити ситуацію, ніж спрямовані на реальний результат. Крім того, варто розуміти, що закінчення війни - це не просто повернення окупованих територій під юрисдикцію України й свято в календарі, а початок складного шляху з розв'язання наслідків конфлікту та пошуків компромісу. І досягти цього можна завдяки перехідному правосуддю. 

Що таке перехідне правосуддя? 

Перехідне правосуддя - це процес примирення суспільства з наслідками конфлікту. Практика перехідного правосуддя, що наразі налічує десятки національних варіантів, спрямована на те, щоб зробити перехід від воєнного часу до мирного якомога гармонійнішим, забезпечивши при цьому справедливе ставлення з боку закону до всіх учасників конфлікту. Саме тому перехідне правосуддя можна розуміти як справедливість перехідного періоду, ніж власне процес правосуддя.

Забезпечити одночасно справедливість для всіх – процес надзвичайно складний, через що кожна країна, що пережила збройний конфлікт, розробляє власну модель перехідного правосуддя, враховуючи національну культуру та менталітет, особливості правозастосовчої практики та політичну ситуацію. Проте з часом досвід цих країн сформував розуміння того, що будь-який вихід з кризи воєнного часу має передбачати чотири напрями:

• Кримінальне судочинство – ефективне переслідування винних у вчиненні воєнних злочинів і грубих порушень прав людини; правовий захист жертв збройного конфлікту; вдосконалення законодавства, судової та слідчої практики.
• Відшкодування – створення національних механізмів відшкодування збитків жертвам, виплати їм компенсацій за спричинену фізичну та психічну шкоду, відновлення порушених прав постраждалих від конфлікту, надання їм медичної та психологічної допомоги, а також юридичних та соціальних послуг.
• Інституційні реформи – перевірка державних службовців чи кандидатів на посаду для того, щоб визначити, чи були вони залучені до порушення прав людини під час конфлікту; реформи сектору безпеки, правоохоронних органів, судового сектору, секторів освіти та ЗМІ.
• Констатація істини – об’єктивна та неупереджена документальна реконструкція подій; розсекречення архівів та формування національного архіву фото/ відеодокументів подій конфлікту; розслідування щодо осіб, які зникли та пропали безвісти.

Як можна побачити, зазначені чотири напрями об’єднують практично всі можливі підходи до забезпечення стабільності в постконфліктному суспільстві: від  кримінального переслідування винних у злочинах та амністії до відшкодування жертвам, підготовки матеріалів для Міжнародного Кримінального суду, документування воєнних злочинів, порушень міжнародного гуманітарного права, об’єктивної реконструкція подій на Донбасі та АР Крим, надання правової допомоги жертвам конфлікту, збереження пам’яті про жертв конфлікту, візуалізація фактів загибелі мирного населення й комбатантів з усіх сторін конфлікту для публічного доступу, а також обговорення механізмів примирення з громадами, які мешкають на повернутих територіях. 

Світовий досвід 

Серед країн, які вже пройшли через катаклізми та використовують власні моделі перехідного правосуддя – Аргентина, ПАР, Колумбія, Боснія і Герцеговина, Руанда, Німеччина, Ірландія. 

Щодо країн колишньої Югославії, для них у період перехідного правосуддя найактуальнішою була реформа поліції, оскільки поліцейські підрозділи брали безпосередню участь у бойових діях та, відповідно, мали відношення до вчинених воєнних злочинів.

У ході війни збройні формування займалися низкою незаконних дій: від пограбування, викрадення та викупу, до торгівлі контрабандою. Частина збройних поліцейських формувань майже не відрізнялася від угруповань організованої злочинності. За оцінками ООН, наприклад, під час війни (1992-1995 рр.) 70% порушень прав людини в Боснії та Герцеговині можуть бути пов’язані виключно з поліцією.

Навіть після війни поліція в Республіці Сербській перешкоджала поверненню біженців з “інших” етнічних груп й уникала затримувати сербів, підозрюваних у вчиненні воєнних злочинів. У Косово після конфлікту стан поліції був катастрофічним: багато поліцейських дільниць було зруйновано, відсутні офісні приміщення, поліція не була оснащена комунікаційними технологіями та мала дуже мало транспортних засобів.

Тож для реформи поліції стали пріоритетними такі напрями: 

Демілітаризація. Дуже часто невдачі нової поліції у постконфліктних районах трапляються саме від того, що нова поліція, як і стара, має парамілітарні форми роботи. Саме тому від самого початку в Хорватії, Косово, Боснії та Герцеговині під впливом миротворчих місій ООН був започаткований чіткий розподіл функцій між поліцією та військовими, навіть за умов масових безладів. Військові ніколи не мали брати на себе такі суто поліцейські завдання, як перевірки на дорогах, рейди та арешти.

У Східній Славонії (Хорватія) після військової перемоги хорватів місцеві сербські війська, включаючи поліцію, що вийшли з воєнізованих підрозділів під час війни 1991-1992 рр., були розформовані, а весь регіон демілітаризовано. Для зниження напруги в регіоні за підтримки хорватських державних інституцій, місцевої сербської влади та ООН була створена багатонаціональна поліція, яка складалася з 811 сербських, 815 хорватських офіцерів та 52 поліцейських з інших етнічних груп.

У Боснії та Герцеговині демілітаризація поліції вимагала наявності лише 1 гвинтівки (автомата) на 10 поліцейських та 1 пістолета на кожного поліцейського. У поліцейських підрозділів були вилучені всі гранати, гранатомети, міни, кулемети, броньована техніка тощо. Враховуючи рекомендоване ООН співвідношення поліції та населення 1:450, чисельність поліції в Боснії була скорочена миротворцями навіть більше – з 44 000 до 15 800 (2002 р.), тобто 1 поліцейський на 240 громадян. «Спеціальна поліція» (боснійський аналог полків поліції України спеціального призначення) була розформована, поліцейські пройшли перенавчання та сертифікацію під егідою миротворчої місії та були розподілені у спецпідрозділи нової поліції (антитерористичні групи).

Професійне навчання та відбір. Після закінчення війни поліцейські Хорватії пройшли додаткове навчання, 50% якого складала робота з населенням, діловий етикет і ділове листування, правила поліцейської роботи. МВС Хорватії відмовилося від підготовки поліцейських «фахівців на всі руки» та стало випускати виключно вузькоспеціалізованих спеціалістів. Це також дозволило частково вирішити проблему зниження політичного впливу на поліцію, коли офіцери могли просуватися політиками на посади незалежно від своєї спеціалізації.

У Боснії, окрім запровадження нових програм навчання, був розгорнутий процес сертифікації (переатестації) поліцейських із метою забезпечення якісного набору на посади. Таким чином з поліції мали бути звільнені ті, хто не відповідав міжнародним стандартам та був потенційно втягнутий у злочинну діяльність або порушення прав людини під час війни.

Боротьба з корупцією та деполітизація. На жаль, ця частина реформування виявилася найбільш важкою в Боснії та Герцеговині. Попри всі зусилля міжнародної спільноти та структурні зміни в поліцейських підрозділах, вплив політиків на дії поліції залишався надзвичайно високим. Так, під час масових протестів 2014 р. точилася тривала політична боротьба між лідерами ключових сил безпеки та поліцейськими підрозділами, метою якої було вирішення питання, який саме поліцейський орган повинен відповідати за контроль та координацію мітингів? У результаті таких тривалих суперечок мирні протести досить швидко обернулися на агресивні та масштабні зіткнення з поліцією.

Дослідження, проведені в 2007 році, показали, що громадяни Боснії та Герцеговини вважають поліцію однією з найбільш корумпованих частин суспільства. У 2013 році 62% респондентів вважали, що поліція корумпована, і 32% повідомили, що за останні 12 місяців вони давали хабар поліції. Констатувалося, що кримінальні кола підкупили працівників поліції та інших державних службовців, отримуючи від них інформацію про поточні кримінальні розслідування проти них.

Перехідне правосуддя на Донбасі та в Криму 

Чи може Україна звертатися до моделі перехідного правосуддя вже зараз, коли конфлікт на сході ще триває? Так. Адже з 2014 року Україна пережила щонайменше дві соціальні кризи – події Євромайдану та анексію Криму. Ці глобальні соціальні конфлікти змушують нас шукати рівновагу та робити все, аби унеможливити повторення таких подій у майбутньому. Конфлікт на сході України – ще одна соціальна криза, яку наше суспільство має взяти під контроль та вирішувати вже зараз, оскільки будь-яке розв’язання збройного конфлікту в майбутньому не вирішить тих проблем, що накопичилися вже сьогодні: соціальний захист ВПО, документування та ефективне розслідування воєнних злочинів, відсутність реформ у секторі безпеки.

Наразі Україна лише відкриває для себе міжнародний досвід у цій царині, який є надзвичайно цінним і масштабним. Над цим з 2016 р. працює науково-дослідний медійний Центр постконфліктного врегулювання, створений при Інституті міжнародних відносин (КНУ ім. Т. Шевченка). Ідею запровадження перехідного правосуддя розвиває проєкт “Перехідне правосуддя та примирення в Україні” Українського католицького університету, мета якого – створення майданчика для поширення професійних знань і досвіду постконфліктного врегулювання інших країн.

Українська Гельсінська спілка з прав людини з 2015 р. активно впроваджує підходи перехідного правосуддя в діяльність органів влади: це здійснення базового дослідження із застосування правосуддя перехідного періоду в Україні, проведення низки круглих столів та міжнародної конференції “Постконфліктне правосуддя в Україні”, формування рекомендацій для уряду України в рамках міжнародних доповідей.

Улітку 2020 року українська влада розробила концепцію перехідного правосуддя для окупованих Донбасу й Криму. Цей процес повинен прискорити реінтеграцію окупованих територій і допомогти подолати наслідки багаторічної війни. Як влада планує реалізувати ці напрацювання, пояснили в Українській Гельсінській спілці з прав людини. 

За словами голови представництва президента в АР Крим Антона Кориневича, Україні вже зараз потрібно мати необхідну нормативно-правову базу, щоб ефективно подолати наслідки війни.

Українську концепцію перехідного правосуддя готувала група, створена Зеленським ще в серпні 2019 року. Керівник групи Антон Кориневич пояснив, що від оприлюднення повного тексту концепції поки свідомо відмовилися, щоб “уникнути неправильного тлумачення”. Але, за його словами, влада готує комунікаційну стратегію, щоб дохідливо й спокійно пояснити населенню важливість перехідного правосуддя.

Матеріали концепції, підготовлені юристами робочої групи, у середині літа були передані в Офіс президента для розгляду. Вони оформлені у вигляді проєкту указу глави держави, яким уряду буде доручено розробити необхідні закони і підзаконні акти перехідного правосуддя.

Антон Кориневич і його заступник у робочій групі, голова Української Гельсінської спілки з прав людини (УГСПЛ), Олександр Павліченко підкреслюють, що абсолютна більшість жителів окупованих територій не зазнають кримінального покарання і їм не варто боятися приходу української влади. “Зрозуміло, що більшість – близько 95% населення, не зіткнуться з якимись негативними наслідками з боку держави через те, що вони, наприклад, сприяли окупаційному режиму або брали участь у референдумі, стояли на блокпостах, носили зброю і так далі”, – пояснив Павліченко.

Кориневич, у свою чергу, підкреслив, що в концепції не прописується “каталог професій”, чиї представники на окупованих територіях точно будуть звільнені від відповідальності. Але при цьому є розуміння, хто точно має бути “амністований”, а хто – покараний. “Учитель або медсестра, наприклад, не повинні бути притягнуті до відповідальності. Із суддями й прокурорам треба буде ще визначатися, але я вважаю, що ці люди повинні бути позбавлені можливості брати участь у подальшому житті держави”, – зазначив голова групи.

При цьому в концепції, за його словами, чітко й однозначно зазначено, що ніяка амністія не може стосуватися осіб, які вчинили воєнні злочини й порушення міжнародного гуманітарного права. “Наша концепція – це не про загальне прощення”, – підкреслив Кориневич. За його словами, концепція передбачає також люстрацію осіб, які займали топ-посади в окупаційній адміністрації ОРДЛО й Криму або займалися організацією сепаратистських референдумів. Це означає, що після приходу української влади на ці території колаборанти певний час не зможуть займати посади в органах державної та місцевої влади.

Прокурор АР Крим Ігор Поночовний звернув увагу на те, що Росія свідомо “демонізує” Україну й залякує мешканців окупованих територій вірогідною кримінальною відповідальністю після деокупації.

Він дещо інакше, ніж правозахисники, бачить нюанси перехідного правосуддя. На його думку, дії представників навіть “мирних” професій у період окупації необхідно ретельно розслідувати. І мова повинна йти не стільки про професії та посади, скільки про дії, які здійснювала та чи інша людина, упевнений співрозмовник. “Є, наприклад, учителі, які просто навчають дітей, а є ті, які пропагують службу в Збройних силах РФ. А це вже містить ознаки воєнного злочину. Тобто однозначно повинен бути суб’єктивний підхід при визначенні необхідності притягнення винних до відповідальності. Не можна говорити, що вчителів не чіпаємо, пожежників не чіпаємо, а поліцейських – притягуємо”, – міркує Поночовний.

Утім усі експерти згодні, що подолання наслідків конфлікту неможливе без розслідування дій усіх сторін конфлікту. “Якщо ми говоримо про найбільш тяжкі злочини, такі як воєнні злочини й злочини проти людяності, то будь-яка людина, яка їх скоїла, повинна бути притягнута до кримінальної відповідальності. Незалежно від сторони, за яку вона воювала”, – підкреслив Антон Кориневич. У той же час голова УГСПЛ Павліченко наголосив, що, наприклад, працюючи на лінії розмежування, він ретельно досліджував проблему незаконних затримань громадян обома сторонами конфлікту. За його словами, з української сторони були зафіксовані поодинокі випадки таких правопорушень, на відміну від проросійських бойовиків.

При розробці концепції також розглядався варіант залучення іноземних суддів для розслідування злочинів, вчинених у ході конфлікту. Але врешті вирішили залишити можливість залучення не суддів, а іноземних експертів.

Певним передвісником перехідного правосуддя можна вважати програму Служби безпеки України “На тебе чекають вдома”, започатковану в серпні 2015 року. Скориставшись цією програмою, бойовики ОРДЛО могли здатися владі й отримати звільнення від кримінальної відповідальності. На запит РБК-Україна в СБУ повідомили, що за п’ять років програмою скористалися лише 390 бойовиків.

Перехідне правосуддя зосереджене не тільки на юридичних процесах і кримінальному праві, але й на відновленні історичної справедливості після закінчення конфлікту. У концепції передбачено створення Комісії правди – структури, яка б неупереджено збирала інформацію про війну, її перипетії, розповідала б про реальний стан справ, про початок конфлікту, про його героїв і антигероїв. “Це повинен бути або новостворений орган, або, враховуючи проблему витрати бюджетних коштів на створення нової інституції, ці функції можна покласти на вже існуючий держорган”, – міркує Кориневич. Він не виключає, що Комісія правди може бути створена, наприклад, при Інституті національної пам’яті.

Кориневич звертає увагу, що ОРДЛО і Крим для української влади мають один і той же статус – тимчасово окуповані території. Відповідно, концепція перехідного правосуддя однаковою мірою поширюється на обидва непідконтрольні регіони. При цьому він запевняє, що відповідальності кримчан за прийняття російського громадянства не буде. Прокурор Поночовний також стверджує, що Україна навіть після закінчення конфлікту не визнає документи, видані російською окупаційною адміністрацією в Криму.

Важливим елементом перехідного правосуддя є також питання виплати компенсацій цивільному населенню за заподіяну в ході війни шкоду. Українська концепція припускає, що буде створено певний фонд, який буде займатися цими виплатами. Кориневич зазначив, що на даний момент стягнути ці гроші з країни-агресора досить проблематично. При цьому він упевнений, що в подальшому ці кошти можна буде стягнути з РФ у порядку регресу. Іншими словами, особа, яка відшкодувала шкоду замість особи, яка його заподіяла, буде мати право вимагати повернення своїх грошей.

Інше питання, що з оцінюванням масштабів заподіяної шкоди можуть бути проблеми, вважає правозахисник Павліченко. Приміром, нерухомість на лінії розмежування на даний момент має вкрай низьку вартість і навряд чи може бути об’єктивно оцінена. “Ці будинки  ніхто не буде купувати, їх вартість нульова. Це означає, що, якщо сталося якесь пошкодження, наприклад, знесло дах, розбилося вікно, то можна тільки оцінити вартість ремонту”, – пояснює він. Саме тому, як вважає голова УГСПЛ Олександр Павліченко, необхідно розробити спеціальну методологію оцінки шкоди, нанесеної в ході війни на Донбасі.